三中全会如何改革反腐机制

良鸣宗

　　
　　除了改革纪检体制之外，官员财产公开等关键制度应及早推出，还需从政治体制改革攻坚着手，解决权力过分集中等问题。反腐、政改需有一个合理的时间表。
　　◎文/CBF记者 郁风
　　8月27日，中央政治局会议在明确全面深化改革是十八届三中全会主要议题之外，还提出要建立健全惩治和预防腐败体系，并审议通过了反腐五年规划。那么，此次三中全会前后，改革反腐机制方向将主要包括哪些？会否触及关键和实质性的制度层面？有无明确的时间表？就此，《中国经贸聚焦》记者日前专访了上海市政治学会副会长、复旦大学选举与人大制度研究中心主任浦兴祖教授。
　　浦兴祖表示，反腐体系的健全完善是多方位的，除了加强纪委系统的垂直管理，乃至整合反腐败专门机构，建立“国家反腐败委员会”等可能采取的改革纪检体制的举措之外，一些已被证明行之有效的反腐关键制度比如官员财产公开等，更应及早推出。再进一步而言，还需从政治体制改革攻坚着手，解决权力过分集中等问题，从源头上防止腐败滋生蔓延。而反腐从查处贪官的“治标”，到制度性构建的“治本”，亦需要有一个合理的时间表。
　　改革纪检体制弊病
　　CBF：中央政治局会议强调“要改革党的纪律检查体制”，在您看来，目前纪检体制主要存在什么问题，应当如何就此进行改革？
　　浦兴祖：十六大报告已经提出要“改革和完善党的纪律检查体制”。这次政治局会议是“再提”、“重申”。目前纪委在实际运作中的“同级党委领导”，很大程度上体现在有关纪委的人事任免权掌握在同级党委手中，甚至是同级的党委书记手中，而“上级纪委领导”则主要体现为业务角度的指导。这就造成地方纪委受制于同级党委，无法开展对同级党委的有效监督、检查。不仅对同级党委的主要负责人难以进行监督，就是对其他干部的监督，也往往需要先征求党委负责人的意见。真正发挥一些监督作用的，则是中央纪委等上级纪委。
　　改革纪检体制的这一弊病，理论界已经呼吁多年。十年前《党内监督条例（试行）》出台时，外界就期待着相应的调整变化，但当时的说法是条件不成熟。
　　在此前后，高层还是推行了一系列有关纪检体制改革的举措：建立监督领导班子的巡视制度；由中央掌握省级纪委书记的提名权与任命权；对地方派驻机构实行“垂直管理”；逐渐改变纪委书记由同级党委副书记兼任模式；巡视组实行“一次巡视、一次授权”等等。
　　随着反腐形势越来越严峻，由上级纪委直接任免下级纪委人事，以保证地方纪委的独立性和监督的有效性，已非常必要。
　　CBF：前述会议也提出了“改进中央和省区市巡视制度”，您如何看待目前巡视制度的效果？
　　浦兴祖：巡视制度还是起到了部分作用，包括原上海市委书记陈良宇的腐败案，也是由中央巡视组发现线索的。巡视组从与地方干部的谈话和群众举报中还是发现了一些反腐线索。但，如何让干部群众敢于向巡视组进行举报？如何评价巡视组的工作成效？如何监督监督者（巡视组）？如何实现临时性的巡视监督与常态性、经常性的监督相衔接？这些方面都需要继续探索、逐步改进。
　　还有一个问题是，巡视组如何看待匿名举报与实名举报？我们鼓励实名举报，但事实上往往会出现不少匿名举报。一些举报人之所以匿名，多数是出于对自身安全的考虑，他们尤其担心自己的举报材料被转到被举报人手里，从而引来打击报复。这种担心是可以理解的。香港廉政公署初设时也收到过大量匿名举报，但其对此同样非常重视和认真调查处理。另一方面，廉署对实名举报人的信息高度保密，这从一个方面增强了它的权威性与公信力。随之，实名举报的比例不断提高，匿名举报的现象日趋减少。大陆的民间举报从匿名到实名也需要一个过程。我们从香港获得启示，应当理性地看待（对待）匿名举报与实名举报。
　　9月2日新的中央纪委监察部网站已经开通，并设立了网络举报平台，这是鼓励公众参与反腐的一个举措。但其具体效果如何，还要看经过一段时间运作后，举报线索是否真正得到重视和调查处理，举报人是否得到严密保护，等等。
　　另外，针对近期官方打击网络谣言的做法，我想特别强调的一点是，对肆意造谣诽谤的追责是完全必要的，但要防止扩大化，不能影响必要的言论自由和公民举报贪腐的权利。民众举报的内容不一定完全正确，因为他们毕竟没有调查的权力，缺乏调查的手段。这要与造谣诽谤区别开来。
　　CBF：针对纪检体制改革，部分学者包括纪委系统内部人士还提议，可以整合现有反腐败专门机构，成立“国家反腐败委员会”，以集中力量和加强独立性。对此您怎么看？
　　浦兴祖：改变过去多头监督局面，整合分散的各个反腐机构，建立类似“国家反腐败委员会”的独立机构，之前理论界（包括我们的相关著作）也提出过。这其实亦是借鉴廉署的经验，香港反腐力量都集中于廉署一身，廉署独立性很强，有很高的地位，直接对特首负责，并被赋予很大的权力。
　　建立“国家反腐败委员会”的做法可以尝试，形式上整合以后，可能带来有利的一面，但关键还要看其权威性和有效性。组建一个机构并不难，更关键的是实际效果如何。
　　事实上，廉署除了强调独立性、权威性，以及雷厉风行严惩腐败之外，它也是多管齐下的——在执行反腐的执行处之外，还设有防止贪污处、社区联络处等部门，前者主要负责诊断制度，将现有制度严密化，铲除腐败滋生的制度土壤，后者则负责开展廉政文化教育，包括面向小学生直至大学生，旨在营造反腐倡廉的社会公德环境。
　　从官员财产公开到政改
　　CBF：除了改革纪检体制，反腐体制改革还需要什么？
　　浦兴祖：将权力关进制度的笼子，制度必须是严密的，是多方位、立体和环环相扣的。尤其要抓有效的、关键的制度，比如已被很多国家与地区证明是行之有效的反腐手段——被称为“阳光法案”的官员财产公开制度。但其在中国却千呼万唤未得出台。
　　眼下腐败已然积重难返，但“难返”不等于绝对不能“返”，关键是必须痛下决心，决心要下到底。要具有充分的勇气与高度的智慧。十八届三中全会以及之后能否及早推出关键的、有效的制度，亦是检验高层是否已经真正下定决心反腐的一个重要指标。
　　类似的还有审计体制的改革。相当部分国家都将审计部门放到国会，这不是没有道理的。国内也早已有专家呼吁要将现属政府部门序列的国家审计局放到全国人大，以避免政府财务的自我监督。
　　更深层次而言，腐败说到底就是由权力导致的公权私用。要从源头上进行反腐，还应从政治体制改革入手，解决权力过分集中、以党代政等问题。
　　早自上世纪80年代初开始，邓小平就提出要进行政治体制改革，解决权力过分集中的弊病，尤其是解决党政不分、以党代政的问题。十三大报告则明确指出，不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终取得成功；而政治体制改革的关键首先是党政分开，即党政职能分开。但在此后的特殊背景下，政改一度被“稳定”所“压倒”。目前，随着改革步入深水区，这块一定要跟上。改革应是全面的，时至今日，政治体制改革与经济体制改革都必须攻坚，必须深化。
　　今秋召开的三中全会，将研究全面深化改革重大问题。这个“全面深化”肯定应当包括政治体制改革的深化。作为一名中国政治制度研究者，我热切期待着有关深化政治体制改革的最新“顶层设计”。希望通过政治体制改革的深化、攻坚，从“权力过分集中”走向“权力合理配置”，从“党政不分、以党代政”走向“党政职能分开”，使我们的政治制度逐步走向成熟。
　　反腐进程需有时间表
　　CBF：从薄熙来案的公开审理到中石油高管腐败窝案的查处，再到三中全会前提出将改革反腐体系，您对未来反腐的前景如何研判？
　　浦兴祖：新一届领导应该说对反腐是高度重视的，也陆续查处了一些“老虎级”贪官。今年1月中纪委书记王岐山曾经表示，当前反腐是以“治标”为主，为“治本”赢得时间。依我理解，查处贪官是“治标”，而包括纪检体制的改革、官员财产公开乃至政治体制改革的深化与攻坚，这些都可视作“治本”。
　　从“治标”到“治本”，确实需要一个准备过程，但一定要抓紧准备，不能将“治本”推至久远。反腐“治本”的制度性构建、政治体制改革的深化与攻坚，都应有一个合理的时间表，因为时间已经拖不起了。
   
   
   
   
   
   
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